山洪灾害防治与水土保持相互联系探讨

【关 键 字】 山洪灾害  水土流失  水土保持  山丘区  统筹规划
【摘    要】 为深入分析山洪灾害防治和水土保持之间的联系,在界定山洪灾害概念、分析我国山洪灾害基本特点、简述我国山洪灾害防治现状及取得的成绩、阐述水土流失和水土保持的基本概念后,从山洪灾害与水土流失的概念、影响对象、防治措施体系、措施受益对象等方面深入分析了山洪灾害防治与水土保持之间存在的相互联系。并从主管部门、水利部门内部的条块分割等方面,提出了目前山洪灾害防治与水土保持工作中存在的一些不足。指出山洪灾害防治和水土保持对于山丘区自然灾害防治、经济社会发展具有重要意义,今后工作应抓住国家发展机遇,统筹规划山洪灾害防治和水土保持的工作,切实促进山丘区经济社会发展。
 
1 山洪灾害及其防治
 
1.1 山洪灾害基本概念
 
我国地处东亚季风区,暴雨频发,地貌类型复杂多样,且大多为山地高原。由暴雨引起的各种自然灾害类型多,危害大。在诸多自然灾害中,山洪灾害由于其突发性强、预测预防难度大、灾害频发且损失严重等特点,一直是社会各界广泛关注的重点。由于研究角度不同,2002年之前,山洪灾害的概念一直没有很明确的定义。与此概念最为接近、直到目前使用也最为广泛的概念叫山地灾害[1]。2002年9月,时任副总理的温家宝同志在湖南省副省长庞道沐《山洪灾害防治成为防汛抗灾的突出问题——湖南近年防治山洪灾害的实践与思考》一文上作了重要批示:山洪灾害频发,造成损失巨大,已成为防灾减灾工作中的一个突出问题,必须把防治山洪灾害摆在重要位置,认真总结经验教训,研究山洪发生的特点和规律,采取综合防治对策,最大限度地减少灾害损失。此后,山洪灾害一般指由于降雨在山丘区引发的洪水及由山洪诱发的泥石流、滑坡等对国民经济和人民生命财产造成损失的灾害。主要包括溪河洪水灾害、泥石流灾害和滑坡灾害3种类型。其中,泥石流为由降雨引起的山洪诱发的泥石流;滑坡为由降雨引起的山洪诱发的滑坡;滑坡体的前缘高程低于历史最高洪水位[2]。由于这3种灾害都是由降雨引起,因此这里的滑坡泥石流灾害应比地质灾害或者山地灾害中所指的滑坡泥石流灾害范围要小。
 
1.2 山洪灾害基本特点及防治现状
 
广义的山丘区在我国占到全国陆地面积的2/3,由于暴雨频繁,地质地貌复杂,加上人类活动的影响,导致我国山洪灾害发生频繁,成为世界上山洪灾害最严重的国家之一。与其他灾害相比,山洪灾害造成的人员死亡率较高,占到全国洪涝灾害死亡人数的60%以上[1],对社会固定资产和民众家庭财产的破坏也十分严重。由于我国山洪灾害存在点多面广、突发性季节性强、灾害发生频率高、区域性明显、成灾快、预警预报难度大、破坏强度大等诸多特点,因此,山洪灾害在我国一直是制约山丘区经济社会发展的一个重要因素。
 
我国的山洪灾害防治实践工作和研究工作均起步较晚。基本到新中国成立以后,伴随国家经济建设和科学事业的发展,山洪灾害问题才逐渐受到了社会上和学术上的重视,相关的各项工作也因此得到不断发展。全国性的山洪灾害防治工作始于本世纪初。2002年,按照温总理批示要求,水利部与国土资源部、中国气象局、原建设部、原国家环保总局等国家5部委联合开展了全国山洪灾害防治规划编制工作。根据规划编制要求,全国29个省(自治区、直辖市)开展了全面的山洪灾害调查,掌握了各辖区内从建国以来的山洪灾害基本情况。2006年,国务院批复了《全国山洪灾害防治规划》报告。
 
全国山洪灾害防治规划以最大限度地减少人员伤亡为首要目标, 防治措施立足于以防为主, 防治结合, 以非工程措施为主, 非工程措施与工程措施相结合。 非工程措施包括防灾知识宣传、 监测通信预警系统、 防灾预案及救灾措施、 搬迁避让、 政策法规和防灾管理等;工程措施包括山洪沟治理、 泥石流沟及滑坡治理措施, 病险水库除险加固, 水土保持等[2]。
 
以全国山洪灾害防治规划报告编制为契机,我国相继开展了山洪灾害防治试点建设、全国山洪灾害防治县级非工程措施建设工作。通过数年努力,2013年汛前基本完成了全国1 836个县(市、区)的山洪灾害防治县级非工程措施项目建设,项目建设的监测预警系统和群测群防体系已经发挥了很好的防灾减灾效益[3]。
 
2 水土流失与水土保持
 
水土流失是自然景观发展的一种正常现象,是多种外营力对地球表面的塑造过程,泛指土壤及其母质在水力、风力、冻融、重力等外营力作用下,被破坏、剥蚀、搬运和沉积的过程,这一过程从地球形成至今没有停止过,现代水土流失是历史水土流失的继续和发展。自从人类出现后,随着生产方式的改变及生活范围的扩大,水土流失过程不断加剧,水土流失造成的危害程度愈来愈严重、危害范围愈来愈大[4]。我国是世界上水土流失最为严重的国家,黄土高原的千沟万壑举世瞩目,而近年来东北黑土区、南方低山丘陵区、西南石漠化地区等区域的水土流失现象也越来越受到关注与重视[5-8]。
 
水土保持是针对水土流失而产生的一个概念,由我国科技工作者首先提出并被世界各国接受,定义为:防治水土流失,保持、保护、改良与合理利用山区、丘陵区、风沙区和平原区水土资源,维护和提高土地生产力,以利于充分发挥水、土资源的经济效益和社会效益,建立良好的生态环境的综合性科学技术[4]。我国近代水土保持发展始于20世纪20年代末,经过近百年的发展,在长期的实际工作和科学研究中,水土保持实践和科研相辅相成,相互促进,取得了科学研究和实践工作的双赢,共同推动了我国水土保持事业的发展[9-10]。
 
3 山洪灾害防治与水土保持的相互联系
 
3.1 概念之间的联系
 
山洪灾害和水土流失本质上都是在不利的自然条件下,由于不合理的人类经济社会活动所造成的自然灾害,其概念之间具有一定的联系。根据外营力的不同,水土流失类型包括水力侵蚀、风力侵蚀、冻融侵蚀、重力侵蚀等多种类型。其中,由于降雨及其径流导致的水力侵蚀在我国是分布面积最广、危害也最为严重的流失类型[4]。山丘区由于具备水力侵蚀发生的自然条件,在降雨的作用下,水力侵蚀极易发生。水力侵蚀剥蚀坡面泥沙,加速坡面径流的产生和形成,并携带坡面泥沙下泄进入主沟道(河道),加大了主沟道(河道)溪河洪水的含沙量。高含沙的主沟道(河道),在同等降雨条件下,灾害发生时间早,所造成的危害也远远大于低含沙水流,因此,水土流失能加速溪河洪水灾害的形成并加重灾害造成的后果。反过来,溪河洪水携带大量泥沙下移,进一步加剧了水土流失。此外,山洪灾害中的滑坡和泥石流2种灾害类型,本质上就属于水土流失的重力侵蚀。
 
3.2 影响对象的联系
 
根据定义,山洪灾害是山丘区强降雨引起的灾害,因此山洪灾害所导致的人员伤亡、财产损失也主要集中在山丘区。山丘区通常自身经济发展水平本来就比较落后,一场严重的山洪灾害除了可能造成巨大的人员伤亡外,还可能导致区域经济倒退数年甚至数十年,或者使当地重新陷入贫困。同时,山丘区通常也是我国水土流失严重地区。根据第1次全国水利普查水土保持情况专项调查,我国现有水土流失(水力侵蚀及风力侵蚀)总面积为294.91万km2,其中水力侵蚀主要分布在山丘区。山洪灾害或者说是水土流失给当地人民的生命财产和生产生活条件带来了严重的影响。
 
3.3 措施体系的联系
 
根据国务院批复的全国山洪灾害防治规划报告,山洪灾害防治坚持以非工程措施为主,非工程措施与工程措施相结合。工程措施包括5项内容,即:水土保持是与山洪沟治理、泥石流治理、滑坡治理、病险水库除险加固等措施并列的一项关键措施体系[2]。水土保持在山洪灾害防治中的重要性不言而喻,而且山洪沟治理措施中,措施类型以护岸及堤防工程、排洪渠工程和沟道疏浚工程为主,辅以水土保持中的拦挡措施(沟头防护、谷坊、淤地坝、拦沙坝、丁字坝、滚水坝、截水沟等)。而对于不采取工程措施,以监测预警等非工程措施为主的广大山洪灾害防治区域,谷坊、淤地坝、拦砂坝等传统的水土流失沟道治理措施,减少了泥石流灾害发生几率,既控制了水土流失,也减少了山洪灾害发生的可能;坡面水土保持措施能够截留大气降水,拦蓄坡面泥沙,延缓径流形成时间,结合沟道的水土保持措施,能够有效避免溪河洪水灾害的形成或者减轻溪河洪水灾害的强度。反过来,山洪灾害防治工程措施中的泥石流沟治理、滑坡治理等,本也就是属于水土流失的治理范畴。
 
3.4 措施受益对象的一致性
 
由于山洪灾害和水土流失在形成原因、影响对象、防治措施体系等方面具有千丝万缕的联系,开展山洪灾害防治和水土保持工作,对于改善区域生态环境、减轻区域人员伤亡、提高群众生产生活水平、增加农民收入具有重要意义。因此,山洪灾害防治和水土保持均是防治水土流失、改善山丘区生产生活条件、保护人民生命财产安全、发展农业生产的根本措施,是开展国土整治、防治自然灾害的重要内容。
 
4 灾害防治中的不足
 
4.1 主管部门的条块分割
 
目前,根据我国现行的行政体系,由于灾害危害对象的区别和行业部门的分工,对灾害的防治往往存在部门之间、行业之间的机械条块分割。即便都是进行山洪灾害防治工作,就可能牵涉到多个不同的行业部门。根据2014年4月笔者对山洪灾害现场查勘及调查了解到的情况,在一条泥石流沟内涉及到的山洪灾害防治部门就有3个:河道内的泥石流灾害防治归水利部门,目前正在主沟道内利用全国山洪灾害防治实施方案项目开展山洪沟工程治理;河道左岸有条公路,为了保护公路安全,交通部门在主河道一侧修建了护坡,由于主河道的泥石流灾害,已有大量护坡被泥石流冲毁;而主河道以上的滑坡泥石流问题,则归国土部门负责。由于这些条块分割的管理体制限制,各种单一的治理措施首尾不能相顾,往往重复成灾。灾害防治是一个系统工程,要想有效地防治灾害,就需要破除行业壁垒,科学统筹安排治理措施。
 
4.2 “治山”与“治河”的条块分割
 
通常情况下,水土保持工作在坡面和侵蚀沟道中开展,尤其是针对水土流失严重的坡面,采取的水土流失治理措施类型多样,涉及到耕作、植物和工程措施等水土保持3大措施。而对侵蚀严重的沟道,则以谷坊、淤地坝等工程措施为主。点多面广的坡面治理措施和沟道治理措施能有效地拦截坡面和沟道的泥沙,减少主河道泥沙来源。因此,水土保持工作能有效地减轻山洪灾害防治工作的压力,而山洪灾害工程措施也能从另一方面保护水土保持成果,避免产生大的水土流失现象。要最大限度地发挥两者的相辅相成作用,必须统筹规划。但从目前的防治责任主体看,虽然一般情况下山洪灾害防治和水土保持都是水利部门主管,但即便是在水利部门内部,由于专业和具体主管部门的不同,两者之间往往缺乏统筹规划,协同作用,很难形成合力。结果是一方面导致治理措施单一,不系统,难以最大限度地发挥各项措施的最佳作用,难以达到产出投入比最高、防治效果最佳的目的;另一方面可能导致重复建设,造成国家财力和人力的浪费。
 
5 结 语
 
由于我国多山的自然地理条件,暴雨频发的气候因素,我国山洪灾害和水土流失问题严重,成为世界上山洪灾害和水土流失现象最为严重的国家之一。要实现山丘区经济社会的可持续发展,必须重视山洪灾害和水土流失对山丘区的重要影响。由于山洪灾害和水土流失在灾害概念、影响对象、防治措施体系、措施受益对象等方面具有一定的关联性和一致性,因此,统筹规划山洪灾害防治和水土保持工作对于山丘区经济社会发展具有重要意义。
 
当前,我国正扎实推进《全国山洪灾害防治实施方案(2013—2015年)》工作,力争用3 a时间,在全国2 058个县(市、区)完成山洪灾害调查评价、非工程措施补充完善和山洪沟治理工作,在非工程措施建设实施项目的基础上,使全国山洪灾害防治工作更上一个新台阶,避免山洪灾害带来的巨大损失,保护山丘区人民生命财产安全,为山丘区经济社会发展保驾护航。同时,日前由水利部水利水电规划设计研究总院牵头的《全国水土保持规划报告》已经征求了各部委意见,即将上报国务院待批。全国性的水土保持工作即将全面展开。作为山丘区自然灾害的2种体现形式,山洪灾害和水土流失存在千丝万缕的联系,对这2种灾害的防治工作也应该统筹规划,相互协调,开展多角度、全方位的探索和研究,消除部门之间、专业之间的壁垒,齐心协力,使得各项治理措施能够相互促进,使之发挥最大潜能,使山洪灾害防治和水土保持工作切实成为促进山丘区经济社会发展、全面建设小康社会的有力手段,促进水利行业的发展。
 
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(编辑:姜小兰)
 
Discussion on the Mutual Relationship between Mountain TorrentDisaster Control and Soil and Water Conservation
 
REN Hong-yu1,XIAO Xiang2,CHEN Xiao-ping1,SHEN Sheng-yu1,SHI Jin-song1
 
(1.Soil and Water Conservation Department,Yangtze River Scientific Research Institute,Wuhan 430010,China;2.Bureau of Water and Soil Conservation,Changjiang Water Resources Commission,Wuhan 430010,China)
 
Abstract:The relationship between mountain torrent disaster control and water and soil conservation is analysed in depth from perspectives of concept,influence,prevention and control measures,effect of measures.Before that we defined the concept of mountain torrent disaster,analysed its basic features,introduced the current status and achievements of prevention and control,and expounded the concepts of water and soil loss and water and soil conservation.Moreover,shortcomings in the work of soil and water conservation in China are presented in terms of work assignments among administrative departments and the ministry of water resources.The prevention and control of mountain torrent disaster as well as soil and water conservation are of great importance to the natural disaster mitigation and socio-economic development.We should seize the opportunity to make strategic plans and promote the economic development in mountainous areas.
 
Key words:mountain torrent disaster;soil and water loss;soil and water conservation;hilly areas;strategic planning
 
收稿日期:2015-01-09 ;
 
修回日期:2015-01-22
 
基金项目:水利部公益性行业科研专项资助项目(201301059)
 
作者简介:任洪玉(1977-),女,重庆涪陵人,高级工程师,硕士,主要从事土壤侵蚀与水土保持、山洪灾害防治方面的研究


【作者机构】 长江科学院水土保持研究所;长江水利委员会水土保持局
【来    源】 《长江科学院院报》 2015年第3期P73-76页

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