森林自然灾害防治规划系统运行机理及政策分析


【关 键 字】 森林自然灾害  规划  系统  机理  政策
【摘    要】 分析了规划控制森林自然灾害的机理,研究森林自然灾害防治规划系统的要素、结构、功能及规划失灵的调控手段,在此基础上,针对我国森林自然灾害防治规划存在的问题,提出面向森林自然灾害防治的规划管理方法,即完善森林自然灾害防治规划,进一步明确森林自然灾害防治内容在林业发展总体规划中的地位,加强森林自然灾害防治规划实施的政策体系建设,加强规划执行管理,推进规划评估、监测、反馈和调整,充分发挥规划在我国森林自然灾害防治中的作用。
 
我国是世界上森林自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多、分布区域广、发生频率高、造成损失严重。每一次较大的森林自然灾害,无不暴露出或多或少的林业管理问题,政府作为社会公共物品的提供者,有责任控制、减轻或消除森林自然灾害引起的社会危害,保护人民生命财产安全,维护国家生态安全,提高政府森林灾害管理能力成为当前我国林业工作的重要部分,规划以问题前置、手段预期、总体操控的特点,对森林自然灾害防治可能会产生重要的作用,编制和执行规划成为森林自然灾害管理的重要手段。本文运用系统学思路,分析规划控制森林自然灾害的机理,包括森林自然灾害防治规划系统的要素、结构、功能及规划失灵的调控管理,并分析提出推进我国森林自然灾害防治规划管理的政策。
 
1 森林自然灾害防治规划系统的要素
 
1.1森林自然灾害
 
自然灾害发生是客观存在物,不是所有的自然灾害都对林业产生影响,通常把以强烈的自然变异如地震、风暴、海啸等对森林造成的灾害称之为森林自然灾害。根据灾害的成因和表现,可分为气象灾害、生物灾害、地质灾害和森林火灾4个类别。森林气象灾害主要包括低温、高温、干旱、洪涝、雪害、风害、雨淞、雹害等各项气象灾害对林木生长发育造成的危害。森林生物灾害包括森林植物感染病虫鼠害、有害植物侵入和野生动物感染疫病等。林业地质灾害是因为地质作用造成的林业损失。森林火灾是指失去人为控制、在林地内自由蔓延和扩展、对森林、森林生态系统和人类带来一定危害和损失的森林大火。森林自然灾害的过程往往是很复杂的,灾害之间存在转化和促进关系。几乎所有的自然灾害都与人类有关,只是联系的程度有所不同,其成因与人类活动相关。人类的管理活动与所有的森林自然灾害都或多或少发生关系,只不过有的是在预防环节,有的是在救治环节。
 
1.2规划
 
森林自然灾害防治规划是比较全面长远的发展计划,是对未来灾害防治的整体性、长期性、基本性问题的思考,设计未来行动的方案。森林自然灾害防治规划大体包括三大类。第一类是森林自然灾害防治的专项规划。如森林防火专项规划,森林有害生物防治专项规划。从中央到地方分为不同的级别。第二类是林业总体规划或专项规划中的灾害防治内容。在区域的林业战略规划、总体规划、总体设计中,会提及林业灾害的内容。同时在相关的专项规划中,如营造林规划、林业产业发展规划、森林文化建设规划中都或多或少地提及森林自然灾害防治措施。第三类是区域总体规划及相关行业规划中的森林自然灾害防治内容。在重点林区的一些地方,森林防火的内容往往会写入当地的发展规划中。同时相关行业的规划如环保、水利等部门的规划中也往往会提及有害生物防治、水土流失治理等方面的森林自然灾害防治内容。
 
1.3参与主体
 
政府是森林自然灾害防治规划系统的主体,是规划的制定者和执行者,包括林业部门和相关部门。同时在制定和执行过程中,专家往往成为规划制定的主体,林农、林场等森林经营者参是执行政府政策的主体。期间,公众起到监督的作用,媒体和政府、环保团体和专家往往成为公众的代表。可见森林自然灾害防治规划系统具有多主体、主体多角色的特点。
 
1.4媒介系统
 
政策是政府促使规划发生作用的重要媒介,政策是政府促使规划发生防治林业灾害作用的重要保障,政策规定了参与主体在这一系统框架下的行为规则,是使得整个系统协调一致的共同约定,政策可分为两大类:林业政策和一般政策。林业政策中,按要素分,可分为人事政策、产权政策、科技政策、财政政策、信息政策等。按森林经营的过程分可分为造林更新政策、经营管理政策、采伐政策、木材运输政策、加工政策、灾害防治政策等。在以上政策的执行调控中,涉及到森林自然灾害防治的规划,就可能使规划起到防治灾害作用。政策一般以文本形态出现,是一种规则的明确化。领导的工作指示和具体语言行为虽然具有政策意义,但往往是某项政策的外化,虽然此类行为也具有媒介作用,但从分析问题的简化角度,本文只阐述政策这一个媒介。
 
2 系统运行过程及动力机制
 
2.1规划编制阶段
 
政府部门组织编制林业灾害规划,参与者包括相关专家和社会公众。这一过程的动力机制主要来源于林业灾害客观存在,使得政府有防治林业灾害的必要性,同时法律规定了政府对森林自然灾害防治负有责任,规划的有用性为政府制定规划提供了可行性。森林自然灾害防治规划系统结构详见图1所示。
 
 
图1 森林自然灾害防治规划系统结构
2.2规划核准阶段
 
将规划上升为政策这一过程是一个复杂的过程。不仅是手续上的谨慎,更重要的是林业灾害与政策的衔接方式体现出多样化特点。林业灾害规划可以成为单独的一项政策,成为系统化的政策方案加以实施,同时也可以作为某项政策中的一个环节,对该项政策起到保障作用,该项政策也将森林自然灾害防治规划作为要件,从而使得林业规划与政策有机结合。规划往往作为政策来看待,各级部门通过并发布专项的森林自然灾害防治规划,该规划就转化为政策,本身也具有一定的强制性,但在实际应用中,大多数林业防灾救灾的规划是指导性的,规划的强制性不强,这制约了实行的力度。因此森林自然灾害防治规划上升到强制性政策层面,是解决这一矛盾的关键。如在森林抚育补贴发放过程中,如果规定森林经营者需要编制抚育规划方案,方案中需要有林业防灾救灾的内容。否则补贴不予发放,此时,林业防灾救灾的内容就成为了政策的一部分。另外,如在森林城市评选中,要求参评城市必须编制森林自然灾害防治规划,否者不予核准,此时灾害防治规划就成为政策的一部分。
 
规划核准为政策,其动力来源于政策的强制性进而引发的有效性。同时政策构成也需要具有系统化特点的规划来支撑,使得政策执行的风险降低。可以说规划和政策是相互促进的两个工具。未来两者的紧密结合将是森林自然灾害防治的重要措施,将大大促进森林自然灾害防治规划体系的建设,同时对该类规划的管理将会更为专业。
 
2.3规划执行阶段
 
森林经营者和政府部门共同执行森林自然灾害防治规划。两者在森林自然灾害防治中分工是不同的,政府管理者往往是监督、管理、技术指导、资金支持、人员培训等要素方面的服务,森林经营者的任务往往是森林经营抚育、更新造林、灾害监控、应急救助、灾后重建等环节的具体工作。两者的工作是共同作用在森林自然灾害,进而起到防治救灾的目的。这一过程的动力机制来自于政策的强制性提供了正向外在动力,林业灾害的危害会造成损失,威胁森林经营管理者的经济安全和业绩水平,从而促使森林经营者和政府有必要实施防治措施,这是这一阶段的内在动力。
 
2.4规划反馈阶段
 
反馈阶段可以分为四类反馈环。
 
(1)规范性反馈环。是从规划编制阶段的反馈,使得规划文本符合规划相关标准、准则的格式,规划内容充分论证,技术选择具有科学性。对于规划文本的编制,需要吸收不同的参与者,在不同的观点中进行反复选择,可能会走肯定-否定-否定之否定的过程。这一过程的动力来源于规划的规范性的要求,对用科学理论、方法、技术等手段进行可行性论证的尊重。
 
(2)合法性反馈环。是从规划核准为政策的环节来反馈,政策具有法理上的严密性。规划上升为政策,需要检验其合规、合法性,特别是要避免同级和上下级政策之间的冲突。一旦存在法律上的问题,则需要适当修改规划,进而才能纳入到政策体系加以实施。这一过程的动力来源于对法律法规的强制性规定的尊重,。
 
(3)适用性反馈环。是从规划实施阶段来向前反馈到规划核准或规划编制环境。在规划实施阶段,会遇到多种新情况。新的情况发生来源于自然、经济、社会等因子的变化,会导致森林自然灾害防治存在新的问题,而这些问题是在规划制定阶段没有充分考虑的,因此规划可能因为不符合事实,体现出不适用的情况。此时反馈到规划制定者、政策制定者,进一步改进规划方案和政策方案,反馈到规划编制环境的反馈过程往往需要一定的周期。而反馈到政策制定的周期相对较短,因为政策的改进相对灵活,不管反馈到政策制定还是规划编制,其动力都来源于对森林自然灾害防治工作事实本身的尊重。
 
(4)有效性反馈环。是从森林自然灾害的表象反馈到规划实施、规划核准或规划编制。实际上这一反馈过程包括三类,其动力是对森林自然灾害现实的评估,体现对灾害的认识和对现实的尊重。森林自然灾害的表象好坏会印证之前各个环节的经验和不足,进而反馈到各个环节加以修正或发扬。甄别现实表象下的成因是这一反馈环节选择的难题。如表面上林火受灾面积增加,表示规划失效,但造成这种状况的原因可能是规划编制的问题、也可能是政策制定的问题、也可能是规划实施中的问题,需要认真分析解决。
 
3 系统的功能
 
3.1激励促进
 
单一的规划可能不一定能起到激励作用,在林业灾害管理中,只有规划与相关的补贴政策、奖励政策、考核政策、许可政策相结合才能够达到理想效果,这些政策以规划为依据,规划以相关政策为手段。
 
规划作用于森林自然灾害防治,其最为重要的表象是激励相关的林业防灾救灾主体的积极性,实际上是对参与者防灾救灾动机的激励,进而使投入到防治林业灾害的活劳动、设备工具、材料的数量增加和质量提升。规划的资金投入增加会增加生产资料,规划中的组织领导会激发劳动者的积极性,规划中的宣传、教育、奖励会激发参与者的热情,单纯的物质激励和精神激励不一定会取得较好效果,规划的激励作用往往体现出物质激励和精神激励相结合的特点。技术革新也会转化为促进因素。对相关的技术应用的规划也会大大减少防灾救灾的体力强度,提高防治效率,进而促进工作的顺利开展。
 
对于森林自然灾害防治的各个主体,规划的激励手段不同,目前来看,对于森林经营者,如果规划更多的资金补助,将更为有效;对于林业灾害的主管部门,规划及相关政策制定中体现出的考核指标的重要性,如森林火灾控制率指标,则可能左右其对部门政绩的关注。
 
3.2限制约束
 
规划具有的限制约束作用往往被看做是一种负激励,负激励就是当一个人的行为不符合的需要时,通过制裁的方式来抑制这种行为,以达到减少或消除这种行为的目的。规划的限制约束作用也往往是同相关政策结合的产物。如规划中制定了森林火灾发生面积的上限值,那么根据相关政策措施,就会对野外用火行为、扑火应急时间、巡山次数等做相关规定,进而会限制野外用火行为、缩短扑火应急时间、减少巡山空岗行为,进而起到约束林业灾害管理的作用。
 
为达到限制约束目的,相关政策往往规定了罚则,以往,惩罚措施重点集中于规划实施环节,对于森林自然灾害防治的具体行为的渎职、滥用职权加以处罚。随着规划管理的规范,罚则可能向上回溯追究,如对规划制定者、规划相关的政策制定者,其行为者也将被有效管理。
 
在林业防灾救灾中,限制约束可以分为底线约束和上限约束。底线约束往往限制了最低指标,如森林病虫灾害控制率、防灾救灾人员数量等。上限约束往往设定了森林自然灾害防治中的最高指标,该指标不能突破,如林火发生面积比例、森林病虫害发展面积比例、水土流失率、有害生物发生面积等。
 
3.3规范指导
 
在规划的制定阶段,依据了相关法规、上方规划、相关同级规划、相关法律法规、规范性文件以及相关的标准规范,森林自然灾害防治规划具有系统性、科学性、合规性特点,在实行时可以较好地规范森林自然灾害防治行为。主要规范的行为包括3个方面。一是从无到有的行为,如新的林火应急调度方法,此前没有,新的规划中提出,就能对林火应急调度的参与者行为加以规范。二是从初级落后到高级精细行为。如规划中对于灾害防治方法的改进,就会摒弃原有的落后方法,逐步使参与者掌握更为高级精细的方法,使森林自然灾害防治行为从经验到科学递进,提高灾害防治效率。三是从模棱两可到明确清晰的行为,规划中对灾害防治的组织领导、监测评估、责任认定等方面做更为细致的规定,就避免了此前的行为规则空白,使参与者更加明确职责。
 
由于规划依据的不断调整,包括政策法规、相关规划都可能做阶段性调整,同时林业灾害的发生状况及成因也在有所变化,因此森林自然灾害防治规划的规范指导意义也具有时代性和历史性,需要根据不同的情况加以改进。
 
4 规划失灵与调控手段
 
4.1规划失灵
 
规划失灵是指规划系统达不到限制约束、激励促进、规范指导的作用,使得规划在森林自然灾害防治中发生的作用不明显。民间有些顺口溜说“规划规划,墙上挂挂”来奚落林业规划,这似乎表征林业规划失灵已经成为一种普遍现象。
 
造成森林自然灾害防治规划失灵的原因很多,因为森林自然灾害防治规划是在一个系统中运行的,系统的参与者多、环节多、动力来源复杂。任何部分的失误都可能造成整个功能的失调,规划失灵实际上是规划系统失灵。总结归纳,造成森林自然灾害防治规划失灵的原因包括4个方面。
 
一是规划编制不科学。规划编制过程中部门缺乏协同,对相关规划没有充分衔接、对于法律法规、规范性文件、规范标准掌握不足,规划方法不科学,规划理念陈旧、目标指标设定缺乏深入的论证,工程任务设定不合理,造成规划不符合森林自然灾害防治现实情况,不能为森林自然灾害防治工作提供有力指导,甚至会误导灾害防治工作。
 
二是规划政策措施不到位。规划往往需要政策的配合,才能取得良好效果。规划与政策的衔接不紧密,是森林自然灾害防治规划失灵的重要原因。即使规划制定的科学合理,但如果在相关审批政策中干脆不提,则大大削弱了规划执行的强制性特点,这进一步导致规划在林业管理体系中的地位和作用的下降,形成一种不重视规划、不遵循规划、不使用规划的一种潜规则。
 
三是规划实施不认真。即使规划科学编制、政策措施到位,但由于实施过程中,实施者行为的偏差也会造成规划失灵。森林自然灾害防治的规划标准高、工作细、难度较大。如果森林管理者和经营者固执守旧、粗心大意、渎职懒散,就会造成规划执行不下去,往往规划目标是在现有的目标下提出的较高目标,需要执行者认真执行,方能达成目标。
 
四是规划调整不合理。由于规划的制定和实施是有一定是时间差,制定在前,实施在后,又由于时过境迁,新情况不断涌现,如果不及时调整规划,则很可能造成规划与现实不符合的情况。规划调整也有一个方向性的指导,是坚持有利于森林自然灾害防治工作总体开展的原则下进行的,一旦打破这一原则,也可能顾此失彼,对森林自然灾害防治造成不利。
 
4.2调控手段
 
调控手段是指政府按照规律对某一系统过程所采取的各种方式、方法和途径的总称。森林自然灾害防治系统一旦出现规划失灵状况,政府需要采取一定的手段来进行控制,调控手段主要包括经济手段、管理手段、科技教育手段等。管理手段又包括法律手段和行政手段。
 
经济手段是借助于经济杠杆的调节作用,对森林自然灾害防治系统进行宏观调控。保护对灾害救助的资金总额和标准的调整,灾害防治参与者的工资调整、税收的优惠、信贷的支持等方面。
 
法律手段是指依靠经立法和司法来监督管理森林自然灾害防治规划系统运行,对相关的规则以法律条文的形式固定,对于不合理的进行及时调整。具有权威性和强制性。
 
行政手段是采取强制性命令、指示、规定等行政方式来调节森林自然灾害规划系统运行,具有权威性、纵向性、无偿性及速效性等特点,重点对于灾害防治规划执行中出现的问题可以进行快速调整。
 
科技教育手段是通过说教和培训来激励森林自然灾害防治参与者的行为,提高其觉悟和能力水平,进而使规划编制水平、政策制定水平、规划执行水平均可以提升。
 
5 政策分析
 
我国的森林自然灾害防治规划是按照森林自然灾害的不同类型编制的,对于森林防火规划、森林有害生物防治规划均有相关的法规的详细规定,但目前我国没有统一的森林自然灾害防治规划。在相关林业政策中,一些政策涉及到森林自然灾害防治规划,如《森林采伐更新管理办法》规定了采伐审批需要做采伐作业设计的,更新需要由森林经营单位制定规划,而根据《森林采伐作业规程》(LY/T 1646),林火防治和林内卫生是重要方面。现有的林业规划中一般会提及森林自然灾害防治,因此森林采伐更新政策间接地与森林自然灾害防治规划联系起来。《森林抚育检查验收办法》中没有规定森林自然灾害防治规划的内容,但其中提及遵循《《森林抚育作业设计规定》,该规定中对森林自然灾害的调查、受灾树木抚育等情况,也间接与森林自然灾害防治联系起来。对于木材运输政策,《森林法》和《森林法实施条例》均规定了木材运输者需要办理木材运输许可证,办理许可证权限在地方政府,一般均需要提供木材采伐许可证,办理木材采伐许可证需要提交采伐作业设计,该设计一般会提及森林自然灾害的防治内容。因此木材运输政策也间接与森林自然灾害防治规划联系起来。一些林业政策中并没有提及森林自然灾害防治规划的内容,如《退耕还林条例》《自然保护区条例》中就没有提及森林自然灾害防治规划的内容。综上,可以认为,我国森林自然灾害防治规划系统面临的现状,一是没有统一的森林自然灾害防治规划,对衍生性灾害的防治缺乏通盘考虑;二是专项规划不全,没有森林地质灾害、气象灾害防治规划;三是森林自然灾害防治规划和相关政策联系不够紧密,现有的森林自然灾害(林火、病虫害)防治专项规划缺乏有效政策支撑,其实际应用的政策空间有限。
 
通过对森林自然灾害防治规划系统机理的分析,针对我国森林自然灾害防治规划存在的问题,提出面向森林自然灾害防治的规划管理5个要点。
 
(1)完善森林自然灾害防治规划。鉴于灾害的衍生性和相互作用特点。建议通盘考虑,制定《森林自然灾害防治总体规划》,并分别制定森林火灾、林业生物灾害、森林地质灾害、森林气象灾害防治的专项规划。规划编制要按照《国家林业局规划管理暂行办法》的规定,进一步加强规划管理工作,推进规划管理的规范化、制度化、科学化。形成以森林自然灾害防治总体规划为主导,专项规划为支撑,林业总体规划其他相关部门规划为基础,层次分明、功能清晰的森林自然灾害防治规划体系。
 
(2)进一步明确森林自然灾害防
 
治内容在林业发展总体规划中的地位。区域总体规划及相关行业规划中要编入的森林自然灾害防治内容。
 
(3)加强森林自然灾害防治规划实施的政策体系建设。进一步密切造林更新、木材采伐运输、森林抚育经营、加工利用等政策中森林自然灾害防治规划的地位和作用。在林业规划相关的和设计标准、规范、规程中,将森林自然灾害防治作用重点内容,集中编制列入。
 
(4)加强规划执行管理。通过经济手段、管理手段、科技教育手段等,促进规划执行的力度,切实发挥森林自然灾害防治规划的激励促进、限制约束和规范指导作用,促进规划落到实处。
 
(5)推进规划评估、监测、反馈、调整。建立规划文本评估、规划实施监测、中期实施效果评估、评估结果反馈机制。及时调整规划及相关政策,推进森林自然灾害防治规划的规范性、合法性、实用性和有效性,避免规划失灵,充分发挥规划在我国森林自然灾害防治中的作用。
 
参考文献
 
[美]威廉·J·鲍莫尔、华莱士·E·奥茨.环境经济理论与政策设计[M].严旭阳译.北京:经济科学出版社,2003
 
高岚.森林灾害经济与对策研究[M].中国林业出版社,2003
 
国家林业局.全国林业生物灾害管理建设规划(2008-2015),2008
 
国家林业局森林病虫害防治总站.中国林业生物灾害防治战略[M].北京:中国林业出版社,2009
 
刘开玲,张锡津.中国重大自然灾害及减灾对策(年表)[M].北京:海洋出版社,1995
 
新时期中国林业生物安全战略与法律法规研究项目组.新时期中国林业生物安全战略与法律法规研究[M].北京:中国林业出版社,2012
 
闫峻.我国林业生物灾害管理的经济学分析与对策研究[D].北京林业大学,2008
 
张星耀,骆有庆.中国森林重大生物灾害.北京:中国林业出版社,2003赵杰.森林病虫害经济损失评估的基本理论[J].东北林业大学学报, 2002,30(2):82~83
 
郑功成.中国灾情论[M].长沙:湖南出版社,1994
 
(责任编辑赵萱)
 
Analysis of Running Mechanism and Policy of Forest Natural Disaster Prevention Control Planning System——Plan Management Method of Forest Natural Disaster Prevention and Control
 
Zhang Decheng1Chen Shaozhi1Bai Dongyan2Chen Yong1
(1 Research Institute of Forestry Policy and Information, Chinese Academy of Forestry,Beijing 100091;2 Beijing Economic and Management College,Beijing 100142)
 
Abstract: This paper analyzes the mechanism of planning control forest natural disaster, make a research on the fac⁃tors, structure and function of forest disaster prevention planning system, and puts forward the planning and man⁃agement methods as modify forest natural disaster prevention and control, the status of forest natural disaster preven⁃tion plan, further clear forest natural disaster prevention and control, strengthening the policy system construction, strengthening management, monitoring, feedback and adjustment,planning plays an important role of China’s for⁃est natural disaster.
 
Key Words: forest natural disaster; planning; system; mechanism; policy
 
基金项目:“十二五”林业防灾救灾财政支持体系研究项目“森林保险政策制度设计及运行机制研究”(编号:LJCY2012-002)。
 
作者简介:张德成,中国林业科学研究院林业科技信息研究所副研究员,博士。研究方向:森林资源管理。通讯作者:陈绍志,中国林业科学研究院林业科技信息研究所所长,教授级高级工程师,博士生导师,博士。研究方向:林业经济理论与政策,森林生态系统管理与评价。



【作者机构】 中国林业科学研究院林业科技信息研究所;北京市经济管理学校
【来    源】 《林业经济》 2016年第2期P33-37,54页

在线咨询
了解我们
网站介绍
经营许可
常见问题
联系我们
横格论文网联系方式
售前咨询:0311-85287508
夜间值班:0311-85525743
投诉电话:0311-85525743
授权服务
代理征稿
支付方式
工作日 8:00-22:00
经营许可
机构信用代码证
杂志社征稿授权
企业营业执照
银行开户许可证
其它
发表服务
在线投稿
征稿授权